基层检察院员额制检察官选任标准的思考
当前检察体制改革已进入倒计时阶段，上海市、深圳市即将全面推行试点成果，其中让检察工作人员最为关心的就是大约占三分之一的员额制检察官按照什么标准选任产生？目前公开的信息很少涉及，但由于司法改革所倡导的去行政化，不仅给员额制检察官予以坚实保障，更赋予其决断的权力。因此，如何将德才兼备的检察人员选任为员额制检察官，确保司法改革成果得以不断丰富，值得我们不断思考和探索。近期，本人以检察改革的总体要求为方向，收集各试点地区检察改革成果，比照西方国家检察官选任制度，结合工作实际，对基层检察院员额制检察官选任标准进行了一番思考，以期望为即将全面推行的检察改革提供一些参考。
一、目前检察改革中员额制检察官的选任标准及程序
（一）检察改革的总体要求
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对若干重点难点问题确定了政策导向。完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，都是司法体制改革的基础性、制度性措施，具有牵一发动全身的作用。其中司法人员分类管理，就是把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，司法辅助人员，司法行政人员，对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度。实行司法人员分类管理的基础，是建立法官、检察官员额制，提高法官、检察官任职条件，综合考虑政治素养、廉洁自律、职业操守和专业素质、办案能力、从业经历等多种因素，公平、公正地选任法官、检察官，解决目前法官、检察官队伍大、门槛低的问题，提高队伍素质，提升公正司法能力。
司法权是对争议事实和适用法律的判断权、裁决权，不仅要求司法人员具有良好的法律专业素养和司法职业操守，还要具有丰富的实践经历和社会阅历。法官、检察官的选任，要坚持党管干部原则，尊重司法规律。法官、检察官首先要有过硬的政治素质。为了保证专业能力，在省一级设立法官、检察官遴选委员会，从专业角度提出法官、检察官人选。由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。遴选委员会的组成，应当具有广泛代表性，既有经验丰富的法官和检察官代表，又有律师和法学学者等社会人士代表。建立逐级遴选制度，上级法院、检察院的法官、检察官原则上从下一级法院、检察院择优遴选，既为优秀的基层法官、检察官提供晋升通道，又保证上级法院、检察院的法官、检察官具有较丰富的司法经验和较强的司法能力。扩大法官、检察官的选任渠道，实行有别于普通公务员的招录办法，招录优秀律师和具有法律职业资格的法学学者等法律职业人才进入法官、检察官队伍，为建立法律共同体搭建制度平台。
（二）目前检察改革试点地区的经验
上海员额制检察官改革的特点为：立足现实、平稳过渡、从严准入、层层把关。上海将检察院工作人员划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类，占比分别为33%、52%、15%。有5年过渡期，5年后，上海检察官占队伍总数的比例将由现在的71%下降到33%。坚持从严准入、逐级遴选、择优选任检察官，确保入额检察官具有过硬的政治素质、良好的职业操守、较高的法律政策水平和办案能力。其中，办案量未达部门人均办案量一定比例的，不予入额；经抽查发现有案件质量差错，并经确认的，不予入额；近5年公务员年度考核结果曾被认定为不称职或基本称职的，不予入额。设置了检察官“禁入门槛”。配偶担任律师且不愿意退出律师职业的，司法作风、职业操守等方面有瑕疵的，均“一票否决”。对处于行政岗位的检察官，改革实施方案提出了严格的入额标准。离开办案岗位5年的检察员，则要回到办案岗位从事办案工作，具有相应办案能力后，再经过严格考核确认入额。现任检察员、助理检察员入额遴选均需通过申请报名、岗位承诺、入额基本条件审查、业绩考核、入额考试、检委会面试等6个环节，最终报检察官遴选委员会择优遴选。
深圳市检察院对于进入检察官序列的门槛也比较高。检察官法规定，担任检察官必须从事法律工作满2年。而在深圳，要当检察官，必须是大学本科毕业，通过司法考试，从事5至7年的法律工作实践，接受相关技能业务培训，经过检察官任免委员会选拔，才能被选任为检察官。对于选拔主任检察官，深圳的方法也比较独特，不搞考试、不演讲、不搞不记名投票。以往的处长、副处长，根据自愿原则，可以自动成为主任检察官，还有37个主任检察官职位，需要通过报名竞争选拔。选拔过程中，分管的领导，必须根据报名的名额，实行1∶1的比例公开等额推荐提名。投票环节则是那些处长、副处长转任主任检察官的人员，通过到箱子摸球，红球的留下来投票，白球的没有投票权，临时通过红球确定有三分之一投票权的主任检察官，彻底隔绝“拉票”的可能。
吉林检察改革试点共有六项主要内容：实行检察人员分类管理制度，实行机构改革，完善司法责任制，完善检察官职业保障制度，建立省级统一管理地方各级检察机关人财物的体制，实行充实贫困边远基层检察官队伍的过渡政策。选任员额制检察官通过考试、考核、民主推荐、遴选委员会审核等一整套严格的程序进行选拔。主任检察官是在员额内检察官基础上，选出的更加优秀的检察官。
海南作为司法体制改革试点省份之一,检察官选任将通过考试、考核和面试相结合的方式进行,其中考试成绩占总分数40%,考核成绩占总分数60%。省、分、市院助理检察员进入员额还需经过面试,面试成绩将作为最终确定进入员额的重要依据。省、分、市院助理检察员按照应选人员1:1.2的比例确定。既要确保办案经验丰富、长期兢兢业业成绩突出的检察业务工作的老同志留在检察官岗位,又使得一批年轻办案骨干通过改革脱颖而出,检察官选任做到突出职业化、专业化、精英化特点,确保队伍稳定,促进公正司法,提高办案质量和效率。
二、西方国家检察官选任的情况
（一）国际上检察官选任的基本要求
1990年第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会上就审议通过了《关于检察官作用的准则》（以下简称《准则》)，这是第一个关于检察官的国际性法律文件，也是检察官在刑事司法中发挥作用的基本行动指南。《准则》中规定“获选担任检察官者，均应受过适当的培训”，这里的培训指的是任职前培训。在西方国家，通过司法考试后到培训学校培训两年或三年，方可任检察官。《准则》要求“有相当的资历”，指的是要有一定的实践经验和资格要求，这方面在我国检察官法中对检察官任职资格已有明确的要求；而“为人正直”的要求是一个道德准则，这在我国检察官法中也有规定；“有能力”是指具有一定的专业素养，能胜任此项工作，我国的司法考试要求大学本科（放宽条件地还可为专科）以上学历，受到专业的训练，这个要求就是能力的体现。
各国检察官的职责都是为了保障司法公正、维护法律尊严，检察制度的改革围绕这个核心进行，从而体现出了共同的趋势。检察官制度日趋严格完备。如担任检察官的条件要求提高，英美法系检察官一般必须获得律师资格，法国获得检察官资格必须在大学毕业后，通过严格的入学考试后在国立审判官学院修业期满。
（二）各国检察官选任的情况
法国检察官的主要实行遴选制度。法国的检察官是直接面向对司法行业兴趣浓厚的年轻人(新进的检察官，往往是28周岁以下的年轻人)，尤其是法科毕业生。每年新设检察官的岗位，由司法部依各地各级法院的实际情况以及财政状况予以确定。所有享有公民权利、身体健康、精神正常的法国公民均有权利应聘检察官职位，具体步骤如下：1、通过会考。2、司法学徒的培训。培训结束后，司法学徒应通过结业考试，并按成绩排出名次。依据所空缺的司法官职位，司法学徒或分配为法官，或分配为检察官。由成绩好的司法学徒先行挑选，成绩差的随后挑选。分配到检察院的司法学徒，一般从助理检察官做起。检察官在晋升时主要参考的标准是：1、候选人的职业素养。这是决定性的标准。职业素养的评价主要依据各检察官行政档案中的各种材料。2、与职位匹配度。候选检察官的管理能力、行政能力、活动能力或司法能力是否与所拟任职位相匹配。3、地域及职业轮换。法国检察官在履职一定期限后会进行地域及职位的轮换，这主要是为避免检察官与地方有过多的利益牵连，以及矫正检察官长期履行相同职责的思维惯性。4、候选检察官的年龄及资深程度。如前所述，这并不是决定性因素，但在能力相近的候选人之间，更为资深的检察官显然更具优势。
英国并无类似法国的检察官或预审法官，在刑事诉讼制度中，原则上采取私人追诉，即由私人聘请的律师提起诉讼，美国初期诉讼制度偏向英国式，采私人追诉。1704年康乃狄格州仿效法国，废止私人追诉制度而采国家追诉主义，此即为美国检察制度之开端。但美国检察官与大陆法检察官仍有相当大的区别。简言之，美国检察官特色如下：1、律师（辩护人）之地位。美国检察官应被称为“政府机关所雇用的律师”。2、检察官之政治、政党性格。任何人想担任检察官职，必须有政党及地方派系支持，否则即缘木求鱼。故检察官具有政治及政党属性是必然的，此与大陆法系检察官因系经严格考选任命而有终身职业保障并被要求中立者绝不相同。3、检察官为求连任，对犯罪的追诉行动必须在意选民及舆论反应，裁量追诉与否所考虑者常不是法律因素，反而是舆论与政治因素。
德国检察官选任制度的特点主要在于：1、严格的资格准入条件。检察官的任职资格要求主要有两个方面，一是正规的法律教育，二是相应的实践经验。德国检察官任职条件比一般的行政官员严格，必须通过两次国家司法考试，并进行两年以上的实习。2、注重检察官素质养成的全面性。德国司法机关招录检察官非常看重其综合能力而非简单的法律考试成绩。考官的题目设置侧重考察考生的八个能力：个人工作能力及对压力承受能力、司法和逻辑判断能力、行为平衡能力、团队协作能力、处理争端能力、社交能力、公平性、责任感。3、人员设置的原则性和灵活性相结合。德国检察官的职业化特点鲜明，检察官从事刑事业务工作，与从事保障工作的书记官等国家公务员截然区分。由于正式检察官的人员较少，而案件任务压力又较大，于是在人员配置上体现出一定的灵活性。如在市一级检察院设置任职条件和工资标准较低的职务检察官职位办理一些轻微案件，可以减少检察官职位设置，节省财政支出。4、逐级选拔晋升制度的科学性。尽管德国检察官的晋升机会较少，但在上下级检察院之间，实行上级院检察官从下级院检察官中遴选的制度，以保证上级检察院检察官具备较高素质。5、考核晋升鉴定程序的合理性。德国检察官职务晋升以考核的方式进行选拔，而考核确立了双重鉴定制度。一般每四至五年，检察官要接受一次检察机关内部和州司法部组织的双重鉴定。
三、检察改革中员额制检察官应当具备的条件
2001年6月30日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国检察官法〉的决定》，对担任检察官的条件和资格提出了新的更严格的要求。《检察官法》第十条规定：“担任检察官必须具备下列条件：（1）具有中华人民共和国国籍；（2）年满二十三岁；（3）拥护中华人民共和国宪法；（4）有良好的政治、业务素质和良好的品行；（5）身体健康；（6）高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任省、自治区、直辖市人民检察院、最高人民检察院检察官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任省、自治区、直辖市人民检察院、最高人民检察院检察官，应当从事法律工作满二年。”这六项条件中不仅包含了身份条件、学历条件、专业条件和经历条件（即第1、2、5、6项），还提出了政治、业务条件，即（3）拥护中华人民共和国宪法。宪法是根本法，是制定其他法律的依据，拥护中华人民共和国宪法要求检察官不但应当遵守宪法规定的原则，还应当在检察活动中时刻维护宪法的尊严。（4）有良好的政治、业务素质和良好的品行。检察官是行使国家司法权的国家机关工作人员，检察官必须拥护宪法所规定的国家的政治制度和基本原则，必须有较高的政治觉悟和敏锐的洞察力，较强的政治责任感，只有这样才能完成宪法和法律赋予检察官的使命，可以说良好的政治素质是检察官做好工作的政治基础。良好的业务素质，是指检察官必须精通业务，熟悉检察工作，能够正确运用法律赋予的权力办理案件。良好的品行是指检察官应当具有良好的品德和言行，自觉维护社会公德，遵守职业道德，举止文明等，只有这样才能树立检察官公正执法的形象。
四、选任员额制检察官标准的建议
按照中央部署，司法人员进行分类管理，其中检察官员额数不超过39%。这意味着原先在一线办案的部分检察官和具有检察官身份的行政人员将要退出员额。年长者忧虑：办了一辈子案件，快退休却要失去检察官身份；年轻人担心：虽有理论缺乏实践，如何承担重责；院领导们更是焦虑：很久未直接办案了，还能不能入员额。其实，员额制的本质就是推进检察官队伍的专业化、职业化建设，把检察权交到政治素质强、专业素质高的人手里，而且向基层倾斜，让更多的检察官充实到基层。同时，本次检察官的员额制选任，也是在现有检察官内进行差额筛选，所以本人以为应依据《检察官法》，借鉴试点经验，参考西方国家做法，着重在政治条件和业务条件上下功夫。为此提出以下几点建议：
一要以中国共产党党员为主体。国家法律作为执政党的意志表现，需要执政党员来带头履行和维护。检察机关作为国家法律的监督机关，不同于审判机关的居中裁判，它更应忠实于执政党，理解执政意图，方能准确监督法律执行，确保执政目的得以顺利实现。因此，已经经过一定程序、时间考察、考验的中国共产党党员，更符合《检察官法》的规定和深化检察体制改革的要求。
二要以现任检察员为基础。《检察官法》从1996年颁布实施，2001年修改，至今已有20余年。尽管检察官的素质仍需提高，但长期的实践已使检察官们积累了大量符合当地实际情况的办案经验，在目前执法环境尚未全面改观的情况下，他们是确保深化改革平稳深入进行的中坚力量。因此，充分发挥现有检察员的优势，为检察体制改革平稳过渡提供基础人员保障，是当前检察体制改革的必然措施。
三要以多年来的政治表现为依据。是否具备较高的政治觉悟、敏锐的洞察力和较强的政治责任感，这不仅需要由其所在的党支部、党组作出评价，还可以通过查阅其在各个政治时期的心得体会，参与记录等资料，进行全面了解。因为我们要明确改革目的，不能为改革而改革。之所以要改革现有检察体制，其重要的目的是让人民群众在每一起司法案件中都能感受到公平正义。这必须要求检察官要有始终如一的全心全意为人民服务的宗旨思想，这只有多年的政治表现才能真实全面地反映这一品质。
四要以近年来的工作业绩为标准。从2007年以来，各级检察院均建立了执法档案，这为本次选任提供了很好的参考资料，它不仅能反映被选任者的办案质量，还能横向比较其在所属部门的办案数量，从而真实客观地展现了其业务能力。之所以要以近年的工作业绩为标准，这不仅符合业务能力是否与时俱进，不断提高的司法规律，也杜绝了“躺在功劳簿上睡觉”的不良现象。
五要以助理检察员为补充。改革必须注入新的活力，方能承上启下，确保改革成果不断延续、扩大。在大多数基层检察院中助理检察员已经承办了大量的普通刑事案件，而且他们比年长的检察员更能快速适应新型办案设施和手段，所以让优秀的助理检察员及时进入第一批次员额制检察官选任，不仅是检察事业发展的需要，也是内部考核激励机制的体现。
六要及时完善日常登记考核评价机制。尽管执法档案、检务督查、案件管理机制已经建立很久，但由于其在检察官选任、职务升迁过程中受到重视的程度较少，所以相关职能部门对其资料的收集也存在应付性，忽视了日常、精准、及时的要求。随着检察体制改革的深化，特别是检察官可独立行使的司法权进一步扩大，如果不加强日常细致的监管，不仅不能有效提供检察官晋升惩戒依据，更可能导致权力监管的失控，造成严重的司法后果。
零陵区人民检察院政治部 唐引
