2017年6月修改的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五增加的第四款，明确检察机关提起行政公益诉讼制度，并规定了检察机关提起行政公益诉讼的案件范围有生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。从近三年的实践来看，检察建议是行政公益诉讼诉前程序的主要方式，在实现行政公益诉讼目的上发挥了巨大的作用。但检察建议在实践操作中和制度设置上，存在着刚性不足这一不可回避的缺陷，既影响行政公益诉讼工作开展的进度，也制约了行政公益诉讼的监督效果。本文将从行政公益诉讼检察建议的性质着手，进一步就行政公益诉讼检察建议存在刚性不足的原因以及其整改措施谈谈自己的一些思考：
一、行政公益诉讼检察建议的性质
认识行政公益诉讼检察建议的性质，是进一步认识行政公益诉讼检察建议刚性的前提。我国《宪法》对检察机关的定位是法律监督机关，检察机关行政公益诉讼检察建议除了具有法律监督权的属性外，还彰显了自己本身的特性：
（一） 公益性
笔者认为公共利益是指不确定的多数人的利益，包括国家利益和社会公共利益。国家利益是指政府利益或政府代表的全国性利益。社会公共利益是指维护整个社会公共秩序、资源、保存利用和文明发展等为需要，以经济利益和文化利益等为主要内容的利益集合体。
由于我国是以人民为主体的社会主义国家，从本质上讲国家利益实际代表的是全社会人民共有的利益，也是另一个角度的社会公共利益。公益诉讼是指对损害国家利益和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关或者组织向人民法院提起诉讼的制度。行政公益诉讼检察建议，以损害国家利益或者社会公共利益为前提，以维护国家利益和社会公共利益为目的，因此，公益性是行政公益诉讼检察建议鲜明的特征。
（二） 职权性
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责”。上述规定明确检察机关在履行职责过程中发现行政机关违法行使职权或者不作为，而致使两益受到侵害时，应当向其提出检察建议。出现法定情形，向行政机关提出检察建议一方面是法律赋予检察机关对行政行为进行干预的权力，从另一方面讲是检察机关应当主动为之的法定职责，而不像民事公益诉讼存在可以为之或不为之的选择情形。
（三） 专业性
行政公益诉讼检察建议是一项专业性很强的工作。首先表现在
监督领域的专业性。检察机关提起行政公益诉讼的案件范围主要为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，办理这些领域的案件需要在对生态环境、食品安全、国有财管理和国有土地管理等领域专业知识进行全面了解的基础上再加以运用。其次表现在监督手段的专业性上。比如像环境破坏程度、国家财产损失的多少等，仅凭办案人员直观感和行政机关的日常管理都不能作出相应的判断，它需要专业机构和人员进行鉴定、评估和审计，以专业手段得出的专业结论才能作为行政公益诉讼检察建议制发的依据。最后表现为监督权本身的专业性。检察机关是法律监督机关，行政公益诉讼检察建议是法律监督权的派生权，具有很强的法律专业性。检察机关必须按照法律规定的权限和程序，采取检察建议这一法定的方式，去纠正和规范行政机关的违法行为。
（四） 督促性
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，当行
政机关出现违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益的情形时，检察机关应当依法向其制发检察建议，督促行政机关依法履行职责。检察机关提出行政公益诉讼检察建议，只是法律监督手段的一种，这种监督手段不同于抗诉权，不具有极强的对抗性；也不同于行政公益诉讼检察建议以外的一般检察建议，它具有相对较强约束性，当行政机关不履行职责符合起诉条件时，检察机关可以提起诉讼来促使行政机关履行职责。行政公益诉讼检察建议是介于抗诉和一般检察建议之间的一种监督手段。这种前置程序的实质是在检察机关以书面形式正式告知行政机关，并督促其自觉、自主纠正违法行为和履行自己职责，是一种督促程序。
二、 行政公益诉讼检察建议存在刚性不足的原因
行政公益诉讼检察建议刚性不足的缺陷是多种原因所导致，这
些原因既有制度机制上的硬原因，也有相关主体主观上的软因素：
（一） 制度机制不完善是建议刚性不足的先天硬原因
行政公益诉讼检察建议制发前的调查核实权，检察建议落实过
程中的协和检察建议落实结果的问责，都缺乏相应的制度保障机制：
1.诉前调查核实权缺乏保障机制
行政公益诉讼检察建议作出前，需要对案件事实和相关问题进行调查核实。2018年最高人民检察出台的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》列举了诉前调查的方式有：摘抄、复印有关行政执法卷宗材料、询问相关人员、收集相关书证、物证等资料、咨询相关意见、委托鉴定评估、勘验检查以及其他调查方式。2019年两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定了检察机关在办理公益诉讼案件时，可以向有关行政机关及其他组织、公民调查收集证据材料，上述主体应当配合，需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法和行政诉讼法的规定办理。上述调查方式中的复印行政执法卷宗和收集相关书证、物证手段是在实践中最为常见的调查手段。虽然司法解释明确规定了检察机关收集证据时相关主体应当予以配合，但一些行政机关或者企业主体，为了逃避责任，隐藏资料、甚至毁灭证据，对此法律并没有赋予检察机关对不配合的主体直接进行处置的刚性权力，导致相关主体的抵制行为有恃无恐。另外，《指南》规定的7种调查方式没有规定检察机关对相关财产、物品进行查封、扣押和冻结等保障性措施，不利于检察机关及时有效获取相关证据、维护国家利益和社会公共利益。行政公益诉讼调查核实权机制上不完善，有损检察机关案件办理的权威性，削弱了行政公益诉讼诉前检察建议的刚性。
2.检察建议落实过程缺乏协调机制
检察建议的办理落实过程中缺乏统一协调联动机制，是制约检察建议发挥应有效能的又一机制缺陷。有部分检察建议的落实因为资金、技术等原因涉及多个行政部门，需要被监督单位与相关部门联动、互通。部分被监督单位收到检察建议后，各自为政，未能与相关部门沟通、协调，导致检察监督效果不佳。比如，去年我院办理的农村饮水安全工程案件 ，涉及水利、环保、卫健等部门，以上部门对饮水安全工程取水许可发放和环保配套设施建设以及卫生许可证发放问题，没有沟通配合，也没有相应的统一机构调度、协调，导致相关问题得不到有效解决。行政公益诉讼检察建议的落实，缺乏在党委政府大力支持下建立的统一协调联动机制，是导致不能从根本上实现行政公益诉讼检察建议监督效果最大化的硬性机制因素。
3.检察建议落实结果缺乏问题机制
从近三年来办案实践来看，大部分被监督单位收到行政公益诉讼检察建议后，能够在规定期限内书面回复检察机关。但个别单位收到检察建议后，存在抵触和推诿心理，即使在规定期限内书面回复了检察机关，回复内容也仅流于形式。对于检察建议所建议的内容，找种种理由和借口回避推脱，而未能将检察建议内容落到实处。对未能正确及时有效落实行政公益诉讼检察建议的行政机关，在法律上没有硬性规定加以处置，也没有有效的问题机制加以制约，导致被监督机关对检察建议落实力度不够。就我们东安县来讲，尽管县委、县政府办公室联合下发《关于支持检察机关提起公益诉讼工作的意见》，将检察建议落实情况纳入县绩效考核范围，这对被监督机关具有一定的制约性，但由于地方绩效考核机制等原因导致上述意见基本上没有落实到位。因此，行政公益诉讼检察建议落实缺乏问责机制是制约检察建议刚性的另一机制因素。
（二） 相关主体主观要素是建议后天不足软因素
行政公益诉讼被监督对象对检察建议的思想认识程度，检察建
议本身制作质量的高低和检察机关对检察建议持续跟进的力度，都是影响检察建议刚性与否的后天主观软因素：
1.被监督对象思想认识不到位
行政公益诉讼制度正式实施已接近三年，不仅社会公众对公益诉讼制度的重要性认识不足，对公益诉讼制度不甚了解，有一部分行政执法部门对检察机关提起行政公益诉讼的职责性质及履职目的，在认识上也还存在一些偏差，有的甚至错误地认为行政公益诉讼工作是检察机关故意找行政机关的茬，他们认为社会上那么多违法行为行政机关不可能全部监管得过来，检察机关的监督是多此一举，就算监督了，也不可能全部改得过来；还有的行政机关认为落实检察建议，就是检察机关让我干什么我就干什么，检察院是建议落实的责任主体。行政机关存在上述思想的原因是没有充分认识到行政机关是国家法律、政策的实施主体，是维护国家利益和社会公益的第一责任人。检察机关是法律监督机关，行政公益诉讼案件办理是实现法治政府、法治国家和法治社会良法秩序的手段。行政公益诉讼检察建议是督促行政机关自我整改，倒逼行政机关规范行政执法行为，以维护国家利益和社会公益为目的，这是一种双赢多赢共赢的理念。被监督对象思想认识不到位，是制约检察建议刚性的主要主观因素。
2.检察建议本身质量不高
行政公益诉讼涉及行政执法的各个环节，这对办案人员的专业素养、业务能力等均提出了更高要求，同时公益诉讼案件案多人少问题较为突出，以及办案人员的学习不够充分等原因，进一步导致行政公益诉讼检察建议本身质量不高的现象时有发生，具体表现在以下几个方面：对监督对象主体资格未有效锁定并加以区分导致监督对象错误；调查取证措施不及时到位导致案件事实不清证据不足；相关法律和行政规范未深入学习、深刻理解导致法律适用错误；有关政策精神和理论研究不精准导致释法说理不充分；对案件实际情况未结合法律规定进行全面研判导致建议内容错误或不当；业务操作规范学习不系统、熟练导致建议书写不规范。
3.持续跟进监督力度不够
行政公益诉讼检察建议的目的就是督促行政机关依法改正违法行为，履行自己的职责，有的检察办案人员将行政公益诉讼检察建议一发了之没有持续跟进监督，对检察建议是否已到回复期？建议内容是否已落实整改到位？落实到什么程度？取得了哪些效果？建议落实中存在哪些困难需要向哪些部门沟通协调请示等问题不管不问，或者有的办案人员收到书面回复后，仅凭被监督单位的一面之词对案件进行终结，未全面对回复内容和检察建议办理效果进行研判，也未到实地现场查看，导致一部分被监督单位对待检察建议敷衍了解，建议内容的落实流于形式，有的建议甚至成为一纸空文。办案人员对建议持续跟进监督不力，极大的弱化了行政公益诉讼检察建议的刚性。
三、 多项举措全面提升行政公益诉讼检察建议刚性
（一） 提高思想认识稳刚性
行政公益诉讼是全面推进依法治国，助推国家治理能力和治理体系现代化的应有举措。行政公益诉讼检察建议在促进依法行政、严格执法、维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益方面发挥着积极功能作用。检察机关应进一步加强行政公益诉讼工作宣传和与行政执法部门的沟通，提高被监督者即行政执法机关和行政执法对象等社会公众对公益诉讼工作的知晓度，引导社会各层正确认识公益诉讼，努力在监督与被监督的行政公益诉讼关系中形成双赢多赢共赢的积极监督理念，从思想上打消被监督对象及相关主体的抵触和消极心理，争取社会各层，特别是行政执法部门对行政公益诉讼检察建议的理解、尊重、配合与支持，稳固检察建议刚性。
（二） 完善机制建设保刚性
完善机制制度缺陷消除建议刚性不足硬原因，是保障建议刚性的根本举措。首先，完善检察机关诉前调查核实刚性保障制度。修改《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》相关规定，明确赋予检察机关在办理公益诉讼案件时，向有关行政机关及其他组织、公民调查收集证据材料，相关主体不配合时，检察机关可以直接采取处罚、拘留等措施。需要对相关财产、物品等证据采取查封、扣押和冻结等保障性措施的，检察机关自行采取相应的保障措施，并对具体操作程序予以细化。其次，创建检察建议落实过程中的统一协调机制。积极向当地党委政府汇报，争取他们的支持，统一建立专门的检察建议落实协调机构，有效推进公益诉讼检察建议落实中存在的资金、技术、沟通、信息共享等问题的实质化解决。最后，建立检察建议落实情况问题机制。争取当地党委政府支持，将检察建议落实情况切实与被监督单位绩效考核挂钩，对落实不力的在职务升迁方面一票否决，将考核政策不折不扣的落实下去。同时，对不正确落实公益诉讼检察建议的单位领导，从纪检监察、审计和法律等多层面实行问责，并形成机制，视情况予以处分、免职、渎职追究等。
（三） 提高检察建议质量成刚性
严格按照规范、精准、细致的要求提高行政公益诉讼检察建议本身的质量，将建议做成刚。首先，深入研究监督对象。对监督对象主体资格、职能性质、职责范围、上下级关系，进行全面深入研究，保证监督对象不出错。其次，正确运用调查核实权。全面运用调查取证措施，及时、有效调取相关能够证明两益受损情况、行政机关不依法履职情况等案件事实的证据。再次，深刻学习相关法律、法规和政策。对所办案件的法律法规和政策要结合案情深入、全面学习，并深刻理解，不能断章取义。最后，充分熟练掌握行政公益诉讼有关业务规范、理论方法以及社会实践处理方式，充分释法说理、提出具体可操作性的建议内容，严格规范建议的写作，提高建议自身质量，将建议做成刚性。
（四） 外化借力、内化管理强刚性
2019年颁布《人民检察院检察建议工作规定》第十八至二十九条规定了多种外化借力和内化管理措施增强检察建议刚性，应重点对以下措施熟练操作并加以运用：公告送达制度，大胆偿试检察建议采取邀请人大代表、政协委员、人民检察监督员等参与下的现场公告送达方式；抄送制度，对涉及事项社会影响较大的建议书，可以抄送同级党委、人大、政府、纪检以及被建议单位的上级机关、行政主管部门等；通报制度，被建议单位整改不到位，可以视情况通报其上级机关或者当地党委政府、纪检监察机关；上报制度，发出的检察建议在规定期限内上报至上一级人民检察机关和负责法律政策研究室的部门；内部评查制度，检察机关案件管理部门定期对检察建议质量进行评查；考核制度，将制发检察建议的质量与效果纳入办案人员履职绩效考核中。通过外化借力与内部管理措施相互结合，不断增强行政公益诉讼检察建议刚性。
（五） 持续跟进监督促刚性
张军检察长曾指出检察建议绝不是发出去就了事，要紧紧盯住效果，监督落实情况。不管是一年、两年都要监督。按照上述指示我们要不断的持续跟进监督行政公益诉讼检察建议的落实情况。检察建议发出后，回复到期前，我们应当主动联系被监督单位，提示回复期限的同时，了解检察建议落实进展。检察建议回复后，我们应当主动评估检察建议落实效果，对于需要分期按步骤进行的，持续分阶段跟进监督、了解动态。对于落实过程中存在的困难和问题，督促其与相关部门沟通协调、请示、汇报，直到将那建议内容切实履行到位。对不落实又没有说明理由的，在向党委、人大报告工作和与主管部门沟通协调时， 如实反映、客观报告。总之，通过我们持续不断跟进监督的努力，将行政公益诉讼检察建议促成刚性。
（六） 果断提起诉讼铸刚性
行政公益诉讼检察建议程序是检察机关监督下的行政机关自我改正、自我纠错程序。提起行政公益诉讼的目是依法规范行政行为，维护国家利益和社会公共利益不受侵害。同时，提起行政公益诉讼也是行政公益诉讼诉前检察建议的保障程序。实践中，因履职不到位被检察机关提起诉讼的行政机关只占很少一部分，但只有起诉了其中的那一少部分，才能铸成诉前检察建议大部分的那份刚性。因此，行政机关如期回复检察建议后，我们应当认真研判回复内容和履职效果，准确判断行政机关是否已达到了履职标准，对于即使如期回复，但未履职到位，又未作出合理说明的，也应当果断按照程序提起诉讼；对于那些既不回复，又未采取积极措施落实的行政机关，严格按照起诉审查程序进行审查，符合起诉条件的坚决提起诉讼。最终通过法院的审判确认被监督行政机关的违法行为，追究相关人员的责任，将行政公益诉讼检察建议铸成刚性。
